核心提示：按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》和2017年修订颁布施行的《中华人民共和国红十字会法》第二十二条“红十字会应当建立财务管理、内部控制、审计公开和监督检查制度”等法律法规要求，红十字会应该建立健全内部控制，确保各项活动符合内部控制基本目标，并自觉接受政府有关部门、社会公众、捐赠人的监督管理。本文通过分析红十字会系统管理中存在的风险，结合内部控制理论的实际应用情况，说明了在红十字会开展内部控制规范化建设的必要性，概括了红十字内部控制规范化建设的主要内容和具体实施方案，为内部控制规范化建设在红十字会系统顺利推进提出可行性建议，从而有效促进红十字事业发展，重塑红十字会公信力。
■ 邱宁
一、在红十字会系统推动内部控制规范化建设的必要性
内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。单位内部控制的目标主要包括合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。
红十字会系统面临的主要风险
目前，国内的各种公益慈善组织发展迅速，人道公益领域的竞争日趋激烈，红十字事业发展面临许多新的挑战。
公信力下降的风险。红十字会的收入主要来源于会费收入、社会捐款、财政拨款和其他收入，按照资金来源性质，资产属性为国有资产和社会集体资产，红十字会履行受托代理责任。公信力的下降严重影响红十字会在社会的美誉度，并导致捐赠数量下降，进而致使受助范围或对象缩减，许多排队求助的困难群体得不到及时救助。当一个人道组织得不到社会甚至内部工作人员的普遍认可和信任，这个组织将逐渐萎缩而失去组织成立的使命。
治理结构不完善的风险。2017年修订颁布施行的红十字会法，将设立监事会纳入法律规定，要求形成了事会、执委会和监事会职责分开、相互制约的现代治理结构，建立监事会与其他监督形式的衔接协调机制，促进红十字会综合性监督体系的形成。监督机构监督的效果取决于其独立性和权威性，没有独立和权威的监督，将导致理事会 “理事”流于形式，不能充分发挥其宏观监督管控职能。
自律机制不健全的风险。从多省红十字会巡视整改通报的情况来看，违反财经纪律等问题时有发生。如有的重大资金支出未经过集体审批；有的对原始单据审核不严，出现先付款后补签合同的情况；有的对现金管理不严格，不使用公务卡结算；有的对于经常性、大额费用开支未建立统一标准和规章制度；有的捐赠资金的使用与公益宗旨以及捐赠人意愿不相符等。这些问题产生的主要原因是部门职责不明确、制度不健全、执行不到位、缺乏风险意识和惩罚机制、内外部沟通不畅、监督不到位等。
管理效率不能满足社会人道需求的风险。满足最易受损群体的人道需求是红十字会工作的出发点和落脚点，但强化服务意识、提升服务能力、挖掘服务资源等方面的有力措施不多。由于红十字会缺乏专业人员、内部管理流程低效等原因，在筹集使用资金及项目设计落实等方面不能满足社会人道需求的增长速度，难以充分发挥资金的使用效益。
加强内部控制的重要意义
加强内部控制是贯彻落实党中央依法治国的重要举措。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗。强化内部流程控制，防止权力滥用”。各级红十字会要警钟长鸣，加强宣传教育，健全内控制度，扎紧制度笼子，从而强化对权力运行的制约和监督。
加强内部控制是预防廉政风险的有效手段。内部控制将制衡机制等控制措施有效嵌入单位日常管理活动之中，实现了“关口前移”的作用，能够有效预防腐败。内部控制规范可以有效堵塞单位经济活动中的漏洞，消除风险隐患。
加强内部控制是塑造红十字会公信力的主要途径。慈善组织的信息公开有两个层次：一个是法律规定的底线；二是慈善组织为了追求卓越追求更高的标准。红十字会除了依法披露财务信息外，治理结构的设置是否体现红十字会与受托人的委托代理责任，慈善项目的设立是否遵从捐赠意愿，业务活动的执行是否经过程序审批，财务和业务基础数据的来源是否准确真实，也需要对外披露。
加强内部控制是促进红十字事业发展的有力保障。红十字事业与社会发展和国际民间外交息息相关，在人道服务领域起到了积极作用。红十字会逐步建立系统科学的内部控制方案，确保公益资产的安全完整，提高会计信息质量和管理效率，保障红十字会公益目标的实现，可以吸引更多公众参与红十字事业，为解决社会问题做出更多贡献。
二、内部控制规范化建设“五要素”及其主要内容
中国内部控制规范借鉴美国COSO委员会提出的《内部控制——整合框架》“五要素”，即内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督。红十字会在推动实施内部控制规范化建设时，以此为依据确定内部控制主要内容，实现内部控制基本目标。
内部环境
内部控制环境确定了红十字会对内部控制建设的总体态度，是内部控制所有其他组成要素的基础。
发展战略。2015-2020年中国红十字事业发展的总体目标是健全红十字人道服务体系，使人道服务水平不断提升；促进红十字文化传播，使社会动员能力显著增强；推进公开透明，使社会公信力持续改善；完善组织建设和管理，使依法履职能力明显提高。在战略实施过程中，红十字会应制定年度工作计划，编制全面预算，将年度目标分解、落实，完善战略管理制度，强化对战略实施情况的监控。
红十字会治理结构。红十字会与政府、捐赠人之间的委托代理关系决定了红十字会需要独立与公正的治理结构。内部治理机制一般包括理事会、常务理事会等决策机构，监事会等监督机构。外部治理机制一般包括政府、捐赠者、受益人、公众等利益相关者，他们通过信息披露与审计机制对红十字会实施监督。
人力资源政策。人既是内部控制的执行者，又是控制环节的“被控制对象”，其观念、素质和责任意识等都影响着内部控制的效率和效果。提高红十字会的机构运行效率，离不开对组织自身内部机制建设和人力资源政策的不断完善。
红十字文化。红十字文化是一种互助、平等慈爱的文化，是一种公众、利于社会的文化，是一种自律、勇于担当的文化，是一种奉献、净化心灵的文化。红十字文化是内部控制运行的“润滑剂”。
反舞弊机制。红十字会应建立反舞弊机制，明确反舞弊工作的重点领域、关键环节和有关机构在反舞弊工作中的职责权限，规范舞弊案件的举报、调查、处理、报告和补救程序。
风险评估
内部控制的动力来自红十字会对风险的认识和管理，对控制业务流程中的风险是必要的、高效的，是有效的风险管理方法。
风险识别。识别风险的方法一般采取访谈、小组讨论、实地检查、文件审查、财务报表分析、流程图分析等方法。风险分为效能风险、舞弊风险、财务信息风险、资产安全风险和合规风险等类型。
风险分析。风险分析是对风险进行排序，明确重要风险和一般风险。风险分析是一个相对主观的判断过程，应选择熟悉基本情况和业务的人来进行分析。
风险应对。风险应对是制订应对措施和整体策略。策略包括风险规避、风险降低、风险转移和风险承受。如违规出租仓库，属于资产安全风险，是资产出租、出借审批不严、不规范造成，可采取的风险应对措施为风险规避和风险转移。一是立即停止出租，对相关当事人进行惩罚；二是完善资产管理制度，配备专业人员进行仓库管理，规范管理程序。
风险评估报告。风险评估报告将风险评估组织情况、风险识别情况以及风险发生可能性、影响程度、建议对策等报送决策机构，关注重要风险，有针对性的采取风险应对策略和风险控制措施。
控制活动
落到业务管理实际中的控制活动是实施内部控制的具体方式。红十字会业务控制活动中包括业务活动控制和职能支持控制。
业务活动控制。从红十字会主要业务活动来看，控制活动主要包括募捐和接受捐赠、项目实施、资金增值、捐赠物资管理和信息公示等五个方面。
职能支持控制。从红十字会职能部门对业务活动的支持情况来看，控制活动主要包括品牌管理、合作关系管理、合同管理、财务管理、资产管理、人力资源管理和行政后勤管理等七个方面。
信息与沟通
信息与沟通是红十字会实施内部控制的重要载体，对红十字会内部和外部与业务活动（资助活动）相关的各种信息进行的识别、采集、储存、加工和运用。良好的信息沟通系统可以使管理者及时掌握运营状况，促进内部控制系统有效运行。
信息管理。无论从外部还是内部采集到的与控制活动相关的信息，需要做到及时、可靠、相关、完整，并有统一信息管理制度，保证内部控制获取的信息始终处于真实状态。
有效沟通。有效沟通的特点是频率高、方式便捷和深入平等，沟通需要适当物质条件，以实现系统、全方位的信息共享。红十字会应加强与社会公众的沟通，了解社会对人道服务的需求，征集改进工作的建议。
内部监督
内部监督在于确保红十字会内部控制的持续性和独立性。
内部监督方式。内部监督方式有持续监督和独立评估。持续监督包括日常管理、例行监督和常规性事后监督等。独立性评估的范围和频率取决于风险评估或持续性监督程序的规范性。
内部监督主要内容。不同业务活动监督内容存在差别，如募捐与接受捐赠的主要监督内容是项目募捐、电话募捐、大客户捐款等；项目实施的主要监督内容是项目立项、受助者鉴别、项目评估等；资金增值的主要监督内容是资金接收、发放、运作等；捐赠物资管理的主要监督内容是物资接收登记、物资发放等；品牌管理的主要监督内容是公众问询、品牌规划等；合同管理的主要监督内容是合同拟定、合同审核、合同签订等；财务管理的主要监督内容是财务预算、财务支出、财务审计等；资产管理的主要监督内容是资产盘点等。
三、“以评促建”“以问题为导向”进行内部控制规范化建设
内部控制规范化建设的实施方案需要根据单位实际情况采取不同方式。普遍方法是按照财政部《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知 》，通过 “以评促建”“以问题为导向”进行内部控制规范化建设。
成立内部控制建设工作组。内部控制建设是单位“一把手”工程，组长应由各级红十字会常务副会长担任，负责单位内部控制建设工作；副组长为秘书长，审核计划、听取工作报告等工作；牵头部门为办公室或者法规部门，负责计划制定、协调、推进、报告等工作；工作组成员由单位各部室负责人组成，负责内部控制建设各项工作的落实。单位可聘请第三方会计师事务所或符合条件的咨询机构为单位内部控制建设的实施提供服务。
内部控制知识培训。各级红十字会需聘请专业人员对内部控制相关知识进行培训，使各级领导和工作人员深入了解内部控制基本知识和内部控制规范化建设要求。
内部控制测评。向各部门发出工作安排，包括资料清单、访谈提纲、问题汇总表等；与各部门负责人或业务骨干进行访谈，查看资料，对照内控规范对单位现有的制度、流程进行梳理、评估，在对已有制度的理解前提下，绘制流程图和编写风险控制矩阵，查找内部控制风险和缺陷，进行分析，提出整改建议。如总会在对本级测评过程中审阅制度约200项、部门内部规范30余份，访谈内部15个处室，审阅合同、审批单、台账、凭证等相关资料200余份，确定了适用于总会内部流程的基本框架，其中一级流程13项、二级流程52项、管控流程或管控点160个，发现设计缺陷29项、执行缺陷2项。
内部控制整改和完善。内部控制小组根据评估结果，对业务流程、制度建设进行整改和完善，并充分与单位信息化系统建设相结合，使内部控制流程与信息化管理工作相结合，制订《内部控制规范手册》。基于单位管理现状，结合单位发展需要，全面评估现有制度和流程管理体系的有效性，并构建一套精细化的制度、流程和标准管理体系，做到凡事都“有规则、有程序、有标准”，实现制度化、流程化、表单化，为未来信息化做好铺垫。
评价、报告与应用。依据《内部控制规范手册》对内部控制执行情况进行定期评价，进一步修改完善手册。向决策机构、同级财政部门报送内部控制规范化建设报告，适当向社会公开。对评价中发现的问题要及时进行整改，进一步规范内部管理。
加强红十字会内部管理，提升红十字会公信力，充分发挥红十字会在人道领域的政府助手作用，需要各级红十字会付出更多努力，不断创新管理思路和服务理念。在红十字会系统推进内部控制规范化建设，既是法律法规的要求，是红十字事业发展的需求，是社会公众的期待，也是红十字人不忘初心、砥砺前行的方向。
（中国红十字会总会筹资与财务部事业财务处处长邱宁）
